Tutti insieme, contro il Patto di stabilità?

Riccardo Rovelli, 24 novembre 2002

 

Il tiro al bersaglio del Patto di stabilità è uno sport popolare. Fra i primi, ha incominciato l’Economist (23 agosto 2001): “Scrap the Stability Pact: …Poiché il patto di stabilità non ha alcun ruolo positivo, e rischia di dar luogo a gravi inconvenienti, la miglior cosa sarebbe liberarcene del tutto”. Fra gli ultimi, c’è il Presidente della Commissione Europea, Romano Prodi, che ha definito “stupide, comme toutes les décisions qui sont rigides" le regole del Patto (Le monde, 18 ottobre 2002).

A cosa serve il Patto?

Non ho nulla in contrario, in principio, ad una riforma del Patto di stabilità. Ma prima di discutere se e come riformarlo,  proviamo a valutarne le ragioni. Benché il Patto riprenda, per qualche aspetto, i criteri di Maastricht (sul cui rispetto si basa tuttora l’esame di ammissione per i paesi che vogliono adottare l’euro), il suo scopo è ben più ampio, e vi convergono tre distinte motivazioni. 

La prima motivazione : impedire l’esplosione del debito

Il primo obiettivo del Patto è di evitare che, in qualcuno degli Stati membri, il debito pubblico assuma un andamento insostenibile. L’eccessivo accumulo di debito avrebbe delle ripercussioni negative (esternalità, nel gergo degli economisti) anche per gli altri paesi e forse per la stabilità della moneta comune. Questo obiettivo era già presente nei criteri di Maastricht: da questo punto di vista, perciò, niente di nuovo.

La seconda motivazione : un uso anticiclico della politica fiscale

Un secondo obiettivo è consentire l’uso anticiclico (ossia, a fini di stabilizzazione macroeconomica) delle politiche fiscali, all’interno dei vincoli posti dal Trattato di Maastricht per evitare l’eccessivo accumulo di debito (la prima motivazione). Come ha chiarito il Consiglio europeo di Amsterdam (17 giugno 1997, nota 1): “Il perseguimento dell'obiettivo concernente l'equilibrio del bilancio, con un saldo prossimo al pareggio o positivo, consentirà agli Stati membri di far fronte alle normali fluttuazioni cicliche, mantenendo il disavanzo pubblico entro il valore di riferimento del 3 % del PIL”.

La terza motivazione : sostegno alla crescita ed alla politica monetaria

Ma c’è anche una terza motivazione, che spesso nei dibattiti scompare, confondendosi dietro la seconda. Il Patto la presenta in modo un po’ generico: “L'equilibrio delle finanze pubbliche quale strumento per rafforzare le condizioni favorevoli alla stabilità dei prezzi e ad una crescita vigorosa e sostenibile che promuova la creazione di posti di lavoro. È altresì necessario garantire che le politiche di bilancio nazionali sostengano politiche monetarie orientate alla stabilità”.

A prima vista, sembra un’affermazione con scarsa rilevanza operativa. Ma non è così, lo scopo è in realtà molto preciso, e lo si vede all’opera con chiarezza nei successivi “Indirizzi di massima per le politiche economiche” (ovvero le Broad Economic Policy Guidelines,  BEPG) Nota 2.

Possiamo ricostruire in questo modo il modello economico che sottostà a queste raccomandazioni: in condizioni normali, finanze pubbliche in disavanzo hanno un effetto espansivo sulla domanda aggregata e quindi anche sull’inflazione. Poichè il controllo dell’inflazione è il compito primario della BCE, a fronte di un orientamento troppo espansivo delle politiche fiscali dei paesi membri, essa sceglierà di aumentare i tassi d’interesse. E questo, a sua volta, potrebbe ridurre le prospettive di crescita dell’output e dell’occupazione.

Proviamo allora a riformulare la terza motivazione del Patto in un modo un po’ più trasparente. Così:  “Per consentire alla politica monetaria, orientata alla stabilità dei prezzi, di svolgere il suo compito senza dover ricorrere a tassi d’interesse eccessivi o troppo variabili - che penalizzerebbero il livello di attività economica, le prospettive di crescita e la creazione di posti di lavoro - è desiderabile che la politica fiscale degli Stati membri sia orientata a perseguire saldi di bilancio prossimi al pareggio nella media di ciascun ciclo economico, e che le variazioni di tali saldi nel corso del ciclo economico siano largamente prevedibili”.

La seconda e terza motivazione richiedono il rispetto dell’obiettivo di un bilancio in pareggio nel medio periodo

Il vincolo di bilancio previsto dal Patto, ossia un “saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo” per tutti gli Stati membri, consente che si realizzino allo stesso tempo le ultime due motivazioni appena discusse: da un lato, l’uso anticiclico delle politiche fiscali; dall’altro, evitare che l’esercizio della politica monetaria, orientata alla stabilità dei prezzi, comprometta le condizioni di crescita dell’economia, come avverrebbe se contemporaneamente le politiche fiscali avessero un orientamento eccessivamente espansivo nella media del ciclo. Ed è proprio in questo aspetto che risiede il carattere profondamente innovativo, rispetto ai criteri di Maastricht, del Patto.

Cosa ne pensa la BCE?

Quest’interpretazione del Patto è anche molto vicina alle posizioni espresse nelle analisi congiunturali della BCE, benchè essa sia generalmente restia a proporre al pubblico valutazioni che sembrino subordinare le decisioni di politica monetaria ai comportamenti della finanza pubblica. Tuttavia, in alcune situazioni questo legame viene esplicitato. Questo è particolarmente evidente nelle fasi espansive, come veniva ad esempio giudicato il 2001. Così infatti la BCE si esprimeva nel Bollettino di Novembre 2000: “[In questo momento] i bilanci pubblici non sono ancora vicini, in media, a una situazione di pareggio o di avanzo e i rapporti debito/PIL sono elevati. In questa fase, una risposta adeguata delle politiche fiscali aiuterebbe a contrastare l’insorgere di attese inflazionistiche che potrebbero altrimenti influenzare le prospettive di medio termine dell’inflazione. Una risposta appropriata della politica salariale e di quella fiscale allo shock petrolifero contribuirà in misura significativa a rafforzare le prospettive economiche per l’intera area dell’euro e ad agevolare la conduzione di una politica monetaria rivolta al mantenimento della stabilità dei prezzi…” (p. 26). E ancora qualche mese dopo:  “Le politiche fiscali espansionistiche pianificate per quest’anno [2001] in alcuni paesi non sono coerenti con un contenimento della domanda aggregata e delle pressioni inflazionistiche. Specie nei paesi che presentano elevati tassi di crescita economica, le pressioni inflazionistiche riceveranno un ulteriore impulso dalle politiche fiscali espansionistiche” (Rapporto Annuale, Maggio 2001, p.51) .

Il senso è chiaro: l’orientamento restrittivo, rispetto alle attese di molti osservatori, della BCE è anche una funzione degli andamenti eccessivamente espansivi delle politiche fiscali. Una maggiore disciplina fiscale in alcuni paesi, allora, si tradurrebbe naturalmente in una politica monetaria più espansiva per il complesso dell’area dell’euro.

Le proposte di modifica: una valutazione

Il Patto di stabilità svolge – o dovrebbe svolgere, se rispettato - un ruolo importante. Hanno torto, perciò, l’Economist e i molti altri critici che non ne colgono le motivazioni più complesse. Ma come realizzarlo in pratica? Ci sono sostanzialmente tre posizioni: chi vuole modificare radicalmente il Patto, chi vuole introdurre nuovi criteri di valutazione e di applicazione delle regole del Patto, chi lo vuole lasciare sostanzialmente invariato. Vediamo.

1.      Alcuni sostengono che bisognerebbe abolire il margine di flessibilità consentito dal Patto (disavanzi “normali” non superiori al 3% del PIL), togliere enfasi alla funzione degli stabilizzatori automatici e dare più spazio alle politiche discrezionali: secondo Charles Wiplosz, “dopo tutto le politiche fiscali discrezionali sono l’ultimo strumento di stabilizzazione disponibile per i singoli stati membri dell’unione monetaria”.

·        In realtà, quest’affermazione è due volte falsa: in primo luogo, la politica fiscale discrezionale non è quasi mai anticiclica: anzi, le componenti di spesa che hanno un maggior effetto moltiplicatore sulla domanda, sono anche quelle meno manovrabili in funzione anticiclica.

·        In secondo luogo, gli stabilizzatori fiscali automatici sono un efficace strumento di stabilizzazione, assai più rapido, prevedibile e reversibile (ossia, simmetrico rispetto agli ups and downs del ciclo economico) delle decisioni discrezionali.

·        Inoltre, Wiplosz vorrebbe che, come nella Repubblica di Platone, in ciascun paese le decisioni discrezionali di PF fossero affidate ad un “Comitato di esperti indipendenti”. Davvero si può pensare che rappresentanti non eletti siano responsabili di implicazioni redistributive, e destinate ad essere comunque attuate in tempi non brevi attraverso iter burocratici complessi e articolati? Temo che neppure il neo-Colbertismo al quale ha detto di volersi ispirare il ministro Tremonti sarebbe capace di tanto a tanto.

 

Alcuni economisti sostengono che la flessibilità Si tratta di consentire alla politica fiscale di variare in modo ciclico, ossia tempestivo, prevedibile e reversibile (per evitare trend sistematici di crescita dei disavanzi fra un ciclo all’altro). Di più, si tratta di fare in modo che questo avvenga per tutti gli Stati membri (che fra qualche anno saranno ancora più numerosi Nota 3). Come fare? Non credo ci siano altre soluzioni al di là, ahimé, del ricorso a “regole stupide”: ossia, minimizzando il ricorso alle politiche discrezionali, e lasciando invece che operino in modo efficace gli stabilizzatori automatici del ciclo Nota 4.

In conclusione, restiamo fedeli alle “regole stupide”: le migliori regole fiscali – in condizioni normali - sono quelle automatiche, che proprio perchè stupide hanno effetti tempestivi, prevedibili e reversibili: qualità che mai competono alle politiche discrezionali – e meno che mai alle politiche che la Commissione Europea o il Comitato Ecofin potrebbero indurre gli Stati membri ad adottare. E quindi non è proprio il caso di assegnare alla Commissione, su questi aspetti, margini ulteriori di discrezionalità nel coordinamento. Ma intanto c’è spazio per migliorare il funzionamento e la formulazione degli automatismi, come ricordavano Fabrizio Coricelli e Valerio Ercolani (Quali modifiche al Patto di stabilità e crescita? lavoce.info, 03-09-2002). Su questo punto allora sarebbe bene orientare il dibattito.

 

Nota 1. Il testo in italiano della risoluzione sul Patto di stabilità si trova su: http://www.cida.it/europa/116_Risoluzione_consiglio.htm

Nota 2. Le BEPG sono adottate a norma dell'articolo 99, paragrafo 2, del Trattato istitutivo della Comunità europea. Il loro ruolo è poi stato rinforzato a seguito del Consiglio Europeo di Lussemburgo nel dicembre 1997.

Nota 3. In realtà, qui si nasconde un problema abbastanza spinoso: se lo scopo del Patto è, inter alia, di agevolare la conduzione della politica monetaria unica (ossia fra i paesi dell’euro), a quale titolo esso può imporre comportamenti a tal scopo vincolanti ai paesi dell’UE che non hanno adottato l’euro?

Nota 4. La Direzione per gli Affari Economici e Finanziari della Commissione Europea ha promosso negli ultimi anni diverse ricerche sul ruolo ed il funzionamento degli stabilizzatori automatici nell’UE. Vedi da ultimo il lavoro di Anne Brunila, Marco Buti and Jan in ‘t Veld, indicato in bibliografia

 

Per saperne di più:

·                   Anne Brunila, Marco Buti e Jan in ‘t Veld, “Fiscal policy in Europe: how effective are automatic stabilisers?”, European Economy. Economic Paper 177, Settembre 2002, in: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/economic_papers/economicpapers177_en.htm

·                   Jürgen von Hagen e Susanne Mundschenk, “The Political Economy of Policy Coordination in Europe”, Swedish Review of Economic Policy 8, 2002, 11-41

·                   Luca Lambertini e Riccardo Rovelli, “Monetary and fiscal policy coordination and macroeconomic stabilization. A theoretical analysis”, Agosto 2002, in: http://www2.dse.unibo.it/rovelli/RR-Papers/emustacknew.pdf

·                   Luca Lambertini e Riccardo Rovelli, “Optimal fiscal stabilization policy with credible central bank independence”, Settembre 2002, in: http://www2.dse.unibo.it/rovelli/RR-Papers/weights.pdf

 

Nota biografica

Riccardo Rovelli (http://www2.dse.unibo.it/rovelli/rovelli.html) è Professore di Economia dell’integrazione europea alla Facoltà di Scienze Politiche di Forlì.