¿Quién paga los trajes?
La economía de la corrupción.
Publicado en Revista Bostezo # 4, 2010.
Parafraseando al poeta Terencio, "nada de lo humano nos es ajeno". Nosotros, los economistas, somos los verdaderos todólogos de las ciencias sociales. Nos encanta saltar desde la grada para arruinar los partidillos de los demás investigadores - los de ciencia política, los sociólogos, los estudiosos de las organizaciones, y un bastante largo etcétera. Así que aquí, oficialmente, en cuanto economista practicante, me declaro experto de un tema muy debatido en otros ámbitos: la corrupción, que definiremos brevemente como el mal uso de recursos públicos, y de poder, para conseguir una ventaja ilegitima.
Y claro, el punto de vista de los economistas se aleja bastante del discurso público habitual, en el cual lo corrupto es algo dañado y perverso, y el corrupto - funcionario o político - es alguien que se ha alejado de la senda del bien, de la honorabilidad, de la normalidad. O, mejor dicho, de una idea abstracta de normalidad, un mundo idealizado donde cada uno, por supuesto, se paga sus trajes. Ese discurso público además también identifica un territorio político, impregnado de moralismo -y tal vez dominado por moralistas interesados para quienes el dedo que apunta a los corruptos es un arma cargada en la lucha por el poder.
Pero los economistas somos hombres de mundo (¡Hombre! ¿Qué tal todo? ¡Pero qué bien te sienta este traje!) y expresar juicios morales nos parece poco aconsejable. Así que mejor pasamos a las preguntas serias. Primero: como medir la corrupción - un asunto fundamental, porque sin disponer de medidas validas de los fenómenos sociales, no se es posible conocer sus causas, ni se aprecian cabalmente sus consecuencias. Desgraciadamente, la tarea es muy difícil, por la sencilla razón que la corrupción es ilegal y, por esto, en principio oculta. Nadie entre los corruptos está dispuesto a llenar encuestas sobre la cuantía de sus sobornos. Las estadísticas judiciales tampoco nos ayudan mucho: por ejemplo, observar que hay pocos condenados por corrupción puede señalar que el nivel de corrupción es bajo, pero también que el poder judicial es impotente para combatir un fenómeno generalizado.
Como consecuencia, se han desarrollado medidas que están basadas sobre las percepciones que hay de la corrupción en ciertos entornos. Estas medidas intentan distinguir entre tipos distintos de corrupción: de un lado la gran corrupción que implica cuantías importantes de dinero, y del otro la pequeña corrupción, los modestos sobornos para recibir un servicio público más rápidamente, las mordidas. Están basadas en encuestas de opinión realizadas en colectivos distintos: típicamente, el público general, si el objetivo es de medir la pequeña corrupción, y grupos específicos (como empresarios, periodistas o expertos en el tema) si el objetivo es medir la gran corrupción.
El índice de corrupción más conocido es producido por una ONG alemana, Transparency International, y se llama Índice de Percepción de la Corrupción (IPC). El IPC se refiere a 180 países, y se calcula anualmente desde 1995. De la última clasificación, la del 2009, se desprende que los países donde hay más corrupción son los de África, de Asia, y de América Latina. En Europa, hay un nivel muy modesto de corrupción entre los países nórdicos. El sur mediterráneo no se porta tan bien, y el nivel de corrupción de España sería un poco más alto que el de Francia, pero inferior al de Italia1.
Pero, ¿hay que fiarse de las percepciones? Reconozcamos que estas medidas se hacen con mucho cuidado metodológico. El IPC, por ejemplo, se calcula utilizando no una, sino distintas encuestas oportunamente combinadas. Pero también hay que decir que la percepción sobre la corrupción puede no coincidir con su nivel real. Esta percepción puede reflejar, por ejemplo, la cobertura mediática que recibe la corrupción, que a su vez depende también del grado de libertad de la prensa, variable entre país y país, y de la eficacia del poder judicial en la lucha contra la corrupción misma.
Así
que en los últimos años se han propuesto índices de corrupción basados
no en percepciones, sino en hechos reales. Un ejemplo de medida objetiva2
es la que parte de la consideración que
donde hay más corrupción, los bienes públicos son más caros, no
solamente porque una parte del dinero se desvía para pagar sobornos,
sino sobre todo debido a las ineficiencias que la corrupción implica.
Por ejemplo, probablemente las empresas de los "amiguitos del alma"
llamadas a producir algo no serán las más eficientes y capaces. En
nuestra investigación estimamos un índice de corrupción en 20 regiones de Italia
a partir de la cantidad de infraestructuras públicas y de lo que efectivamente
fue gastado. El resultado indica un nivel de corrupción mucho más
alto en el sur de Italia, y particularmente en las regiones donde más
poderoso es el crimen organizado.
Sin embargo, la diferencia entre el gasto realizado y la existencia real de las infraestructuras públicas no sólo se deberá a fenómenos de corrupción, sino también a otros factores. Primariamente a formas de ineficiencia, que serán tan difíciles de medir como la propia corrupción. La verdad es que en general es muy difícil distinguir entre corrupción e ineficiencia, porque las dos suelen ir juntas: por ejemplo, un empleado puede pedir dinero ilegalmente para apresurar un trámite, si ese trámite necesita de una larga espera - es decir, si hay ineficiencia, hay más ocasiones de corrupción. Por otra parte, un empleado corrupto que se aprovecha de la presencia de largos tiempos de espera, no combatirá sino que probablemente fomentará la ineficiencia en su contexto laboral. Así que, debido a todas estas dificultades, todavía no hemos aprendido a medir adecuadamente la corrupción, y todas las alternativas a nuestro alcance tienen algún tipo de carencia.
Las carencias de la medidas disponibles no nos han impedido preguntarnos cuáles son las consecuencias de la corrupción. Se ha comprobado rotundamente que la corrupción es muy perjudicial para el desarrollo económico. El problema no es tanto el desvío de recursos públicos, sino la distorsión de los incentivos económicos que acompaña a dicho desvío. Donde hay mucha corrupción, los empresarios gastan su tiempo y recursos no para mejorar la calidad de sus productos, o la eficiencia de sus procesos productivos, sino para agenciarse los favores de los políticos. Donde hay corrupción, los que ganan son los más capaces en el arte del enchufe y no en su trabajo. Donde hay corrupción, los mandatarios corruptos son enemigos de cualquier proyecto de reforma, porqué cambiar significa poner en entredicho sus ventajas ilegales.
Una pregunta más, la última y la más importante: si la corrupción es tan nociva, ¿qué podemos hacer para eliminarla? Si existiera una respuesta fácil ya habríamos acabado con el problema. Admitámoslo: el problema de la corrupción es uno de los pocos donde los economistas todavía no tienen mucho que decir. Lo que si sabemos es que el problema de la corrupción va inscrito en el marco más general de la "gobernanza" (el término anglosajón es governance), es decir, del conjunto de las características del gobierno de la cosa pública. Por ejemplo, la transparencia es un factor clave para combatir la corrupción, pero sola no basta: necesita apoyarse en una sociedad civil fuerte y combativa, vigilada por "perros guardianes" cuyo trabajo consista precisamente en salvaguardar la transparencia. Y dichos perros guardianes poco pueden hacer si no hay rendición de cuentas y, con ella, una amenaza creíble de punición a los malhechores. La corrupción, por tanto, es un problema sistémico.
A
modo de conclusión, me gustaría mencionar algunas ideas para reducir
el nivel de corrupción relacionadas con las tecnologías de Internet,
que. podrían permitir una solución que abarque el problema en toda
su complejidad Imaginemos que cada proyecto público es bien identificado
en un sitio Web asequible a todos los ciudadanos, que así pueden encontrar
toda la información pertinente (los costos del proyecto, su historial,
etc.) y valorarlo. Supongamos que las valoraciones permiten crear una
reputación de los funcionarios y políticos que son responsables
de dicho proyecto. Imaginemos, en resumidas cuentas, una especie de
"eBay de las políticas públicas". eBay es una web virtual de intercambio
de productos. Los compradores puntúan a los vendedores que cumplen
con ciertas condiciones: veracidad en la descripción virtual del producto,
agilidad en el envío... Asumamos que los políticos responsables de
cada proyecto poseen una reputación valorada por los ciudadanos en
términos parecidos. Si estas medidas de reputación influyen en las
promociones de los funcionarios y en la valoración pública de los
políticos, es de esperar que la corrupción descienda.
Con éstas y otras medidas podría abordarse el problema; ahora sólo
falta voluntad política. 3.
Lucio Picci es todólogo en la Universidad de Bolonia. http://www.spbo.unibo.it/picci
Notas
1. Véase: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009
2. Miriam Golden y Lucio Picci, Proposal for a new measure of corruption, illustrated with Italian data, Economics
and Politics, 2005, 17(1): 37-75. (http://didattica.spbo.unibo.it/picci/article.pdf )
3. Lucio Picci, Reputation-based Governance, Stanford University Press (2011).